检察官身份保障在实践中的问题与研究
龙显恒
【内容摘要】检察官是司法活动的重要参与人员，是司法公正的主要体现者。检察官身份的保障体系改革成为司法体制改革的一大关注点。检察官身份保障制度，能够确保检察官客观、公平、不受干扰地行使职权，实践国家之法律意志，从而更好的起到监督和守护的之作用。《检察官法》仍存在检察官身份保障制度法律规定不健全、检察官不能发挥检察独立作用问题。这不仅严重挫伤广大检察官的工作积极性，也将对我国司法体制改革产生不利影响。为尽快解决这些问题，可以从进一步明确检察官任用招考的条件和程序、改革现有类似公务员的退休制度、建立有限的职务豁免制度以及相关配套制度建设等方面入手。赋予检察官身份保护，使其在履行职能时无后顾之忧。
【关键词】 检察官 身份保障 体制改革 制度完善
一、检察官身份保障的重要意义
检察官身份保障指检察官依据法律规定的条件与程序取得检察官身份之后，其身份受到法律的严格保护，非因法定事由、非经法定程序不得随意更换，不被随意免职、降职、撤职、辞退或者受其他处分的制度。是为解除检察官后顾之忧，保证其不因依法行使职权而受到打击报复的制度保障。检察官身份保障制度涉及检察官任免、辞职辞退、退休、惩戒、控告申诉等具体制度。赋予检察官身份保障，是为确保检察独立性的制度上设计。身份保障并不是最终目的，仅是一种配套手段，为了使检察职能能够充分发挥，完善刑事诉讼的配套制度。
（一）检察官身份保障制度，顺应了权利义务相对应的内在发展需求
权利和义务存在既对立又统一的关系，不可割裂其间的联系。身份保障是检察官享有和维护自身权利的法律基础。没有权利也就不会很好地履行义务。作为检察官的一项基本权利，身份保障权与其执法义务相对应。权利没有受到保护，执法义务也将不能得到全面彻底地履行，更有甚者会被利益所驱使而背弃义务。因此若要检察官尽执法义务，摆事实，讲道理，论法律，则必须给子他们身份保障权。否则，如果检察官在在执法活动中连其合法权利都难以保障，随时面临被剥夺执法资格的危险，那么仗法直言，勇于维护国家、集体和公民的权益的检察官将会随之减少。违法和犯罪分子也会越发猖獗。
（二）身份保障制度有利于保持检察官队伍的稳定性，有利于促进检察官整体素质提高，从而朝职业专门化方向发展
现代社会分工越来越明细，专业化水平得到不断提高。为了满足检察工作法律专业性、技术性以及确保每位检察官都能胜任不同检察工作职位的需求，检察官应按需实行合理的岗位流动。另一方面，职务的相对稳定，有利于检察官工作热情的提高、职业道德的养成和个人专业经验的积累，实现检察官各司其职，人尽其能。
（三）身份保障制度有利于检察官排除多种形式的外来不正当影响或者干预，从而真正实现检察权独立行使
检察官要维护国家法律的统一实施，追求个案之公平正义，具有强烈的司法属性，这就需要进一步完善检察官身份保障制度。我国宪法131条规定，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。只有保证检察权不为其他权力所干预，检察官才能依法独立行使职权，从而实现司法公正，维护和提升检察权威。因此，实行检察宫身份保障制度，对于保障司法机关依法独立行使职权有着不同寻常的作用。
（四）有利于预防检察官滥用职权、知法犯法
对于检察官的保障是附带一定的条件的，对于国家机关来说，法无授权即禁止，即只要检察官不违背法律的禁止性规定，他们的身份都将受到法律的严格保障。反之，如果检察官滥用职权，违反法律强制性禁止性规定，则检察官的身份不仅得不到法律的保障，还要被法律的严加制裁。因此，身份保障制度，一方面是对检察官的身份的保障，同时也是对他们的制约。法律将保障忠诚法律、追求正义、信仰公平的检察官，而那些知法犯法、拘私枉法者，其执法资格也将失去保障，甚至被淘汰，严重者还会被依法惩处。
二、我国检察官身份保障的现状分析
从司法实践看，我国检察官制度仍然沿用特殊的行政化管理模式，尚未真正建立起检察官身份保障制度，以确保检察权的独立行使。主要表现为以下几个方面:
（一）检察官缺少必要的独立性
根据检察官法第12条的规定，检察员的任免权在各级人大常委会，只有助理检察员由本院检察长任免。众所周知，检察官同时也是公务员，只有通过统一的公务员考试才能取得公务员资格。然而公务员的录用则是由各级党委组织部门组织实施的。由此观之，检察官的任命经过组织部以及人大常委会或检察长两道程序，而不是直接经过人大常委会或检察长任命。检察院的经费也更多依赖于地方政府财政提供保障，“地方化”使得地方政府已经习惯将本地检察院作为其下属部门看待。地方党政、权力机关对案件办理施加影响的时有发生。虽然检察官法对身份保障制度进行了原则性规定，但是由于检察官的任免，检察人员的选录缺乏独立性，受到党政组织部门和人大的制约，而且检察院的经费很大程度依赖于地方财政，因此，无论是检察官，还是检察院都难以做到真正的独立办案，其身份更难得到真正保障。
（二）身份保障不充分，检察官身份不稳固
检察官被调任和免职存在不规范，具有随意性等问题。我国免除检察官职务的事由很宽泛，检察官的任免权完全受制于地方，地方也可以随意调动或者撤换检察官。检察官职务的任免，依照宪法和法律规定的任免权限和程序办理存在诸多弊病。对于检察机关人事任免与变更，检察官法虽然规定检察官非因法定事由，非经法定程序不被免除降职、辞退或者处分，但由法律条文观之，依然存在不足之处，有待进一步改善。首先，法定事由内涵过于宽泛检察官法第十四条、第四十三条所列举的免除和辞退检察官职务的情形，有经考核确定为不称职的，因违纪不能继续任职的，不能胜任现职工作，又不接受另行安排等事由，单凭考核为不称职或不能胜任现职工作即可免职，其可介入的人为因素过多，缺乏客观性的判断标准，具体操作上易流于主观恣意和专断。从辞退的几种情形，不难看出这一规定与公务员法第八十三条如出一辙，甚至条件更为宽松，而检察官职业之司法属性及办案之延续性决定了其在免职辞退方面不能与普通公务员等同视之故此项规定有斟酌余地，以防止外部力量假借人事任免的幌子，不正当干预检察官独立行使职权，践踏司法公正。例如安徽省蚌埠市检察院法纪检察员朱耀华、河北省海兴县检察院检察长李金山，都曾因秉公办案受到打击报复。
（三）职业经济保障水平低，检察官待遇比较差
法律关于检察官经济保障仍未得到彻底落实。也没有制定出专门针对检察官工资制度和工资标准的制度。检察官的职业准入门槛提髙了、专业要求也提高了但待遇却并未随之相应提高，检察官的工资待遇与其所承担的社会责任极不相称。并且，现实中还存在工资与行政职务挂钩，而不是跟检察官的办案数量与质量挂钩的情况。检察官行政职级低、待遇差、发展空间有限、人才流失严重。
（四）检察官的退休一直适用的是普通公务员的退休制度，对于检察官的工作特点并没有多少体现，对于从优待检原则更无丝毫体现
检察官退休后，除了享受国家规定的养老保险金外还有其他的待遇。但是实际上对检察官退休制度并没有任何特别规定，仍然只是适用普通公务员退休制度。我国检察官不享有"检察官终身制"，也不享受退休后"优遇"制度。我国检察官退休年龄过于年轻化，大量的检察官借机构改革等契机提前离岗、提前退休现象或被分流的现象大量地存在。检察官精湛的业务水平、丰富的办案经验以及深厚的法律功底是通过在司法实践中长期积累形成的，国家放宽检察官的“出口”途径，是对司法资源的极大浪费。
（五）存在检察官因职务行为受到不当责任追究的情形
在当前我国司法管理体制和司法权力运行机制有待完善的大环境下，出现司法判断错误确属不可避免，造成司法判断错误的原因更为复杂，这其中的原因既有因局限于特定时空而造成对案件事实认定和法律适用理解的错误，又有司法人员意志以外的人为干预等因素。
三、检察官身份保障制度的完善思路
现阶段，我们应当从以下几个方面入手，日益完善检察官身份保障制度，逐步建立科学合理的检察官队伍。
（一）进一步完善检察官招考辞退的条件和程序
检察官是公务员，但又区别于一般的公务员。检察官是刑事程序中唯一自开端至结束的始终参与者，其监督和守护角色意义重大。就其司法性质的特殊性应对其予以特殊的立法规范。应当依据不同的职务做出不同的规定。并且要确保每项规定的稳定性和可操作性。检察官应当是社会的精英人才，具备较高的综合素质，具有严密的法律逻辑思维。因此，检察官的选任制度必须符合其职业的特性，应当与现行的行政化管理制度脱离，单独运行。尤其是要对免职的事由和辞退的条件作出限制性规定，研究确定法定事由的具体内容，使其具有可操作性。
（二）改革人员的管理制度，建立检察人事权自治制度，增设人事审查机构
区别于多数国家和地区的品位分类制度、职位分类制度，我国沿用一种以行政级别区分为主体的独特分类模式。在运用上无法体现专业性。造成检察官缺乏职位危机意识和竞争意识，无法受到激励。使得制度流于形式。增设检察人事委员会，以决定检察官之任免、调动、升迁、连任、惩戒、考核、监督异议等人事事务，以及对省以下各级检察机关拟作免职、降级、调离决定的事由预先进行调查，确认事由是否符合规定，并赋予拟被免职人、拟被降级人、拟被调离人充分的救济权利，如知情权、质询权、申辩权和听证权，之后根据专门机构所做的调查报告由同级人大常委会按照法定程序作出相关决定。实现检察官的人事自治。
（三）一名高素质检察官的培养需要长时间司法实践的积累
如若较早地离开检察工作岗位会造成检察人才资源的流失和浪费，不利于检察事业科学发展，因此检察官退休年龄也应当随之延长。从德国、韩国等国的检察官退休年龄看，其退休年龄普遍高于普通公务员的退休年龄，比如，德国检察官退休适用公务员退休的一般规定，男女的法定退休年龄都是65岁，但由于工作的特殊性，可推迟退休，但不得超过68岁。韩国检察总长和高等检察厅检察长的退休年龄为65周岁。考虑到检察职业化和专业化的发展方向，我国检察官的退休年龄借鉴国外的经验应适当延长至 65 周岁。
（四）在工资待遇方面
国家应当对检察官的工资制度和标准作出特殊规定。由于目前我国检察官队伍中仍掺杂着部分行政事务性人员。因此，建立起检察官的分类管理制度尤为重要。只有从事检察业务，行使检察权的人才能被任命为检察官，从根源上排除从事行政事务性工作的人员任命为检察官的可能性。将检察官与行政职务彻底脱钩，通过检察官级别晋升这一唯一的途径晋升检察官。同时，将检察官的级别与薪资待遇水平进行挂钩，利用检察官级别的薪资差异化调动检察官工作的积极性、提升办案品质。同时，国家财政应当加大对司法经费的投入，并且统一发放检察官的薪资等福利待遇，使得检察院能完全摆脱地方财政的束缚，在办案中才能有效排除地方力量的干扰，为检察独立提供财权支撑。以我国台湾地区为例，检察官因为领高额的司法专业薪金及终身职的保障，其薪资结构明显优于一般公务员及同属检察体系的其他职务，一个检察官的人力成本约为检察事务官的1.5倍、书记官的2倍以上，检察官的薪俸通常占一个检察署人事费的40%左右。由此可见，检察官的人力成本是其检察署最重要的成本支出。
（五）人难免会犯错
检察官在司法实践中难免会对事实的认定和法律的适用出现偏差，为防止他们在执法活动中缩手缩脚，明知应有所为而故不为。法律应当允许检察官在特定情况下，享有与法官、陪审员一样的绝对豁免权。使得检察官抵御各方非法干涉以及报复，坚持原则，依法行使职权。我国检察官职务豁免制度的确立最早见于2007年最高人民检察院制定的《检察人员执法过错责任追究条例》，但遗憾的是《条例》仅属于最高人民检察院的内部规范性文件，效力等级较低，对检察官身份保障的促进作用并不明显，笔者认为，应提高检察官履行法定职务豁免规定的法律效力等级，建议在修改《检察官法》时规定检察官履行法定职务豁免制度，细化职务豁免的原则、条件、范围，保护检察官履行法定职责，从而更好的保障检察官身份，促进司法公正。
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