环境污染保护与刑事司法相衔接引发的思考
?——以河池市镉污染事件为视角
韦剑诚
摘要：环境污染是当今社会一个不容回避的问题。健全环境污染损害赔偿制度，确立明确的损害赔偿标准，是一个亟待解决的重大课题。我市环境污染损害赔偿的现状是，法律规定不明确，环境污染损害赔偿范围难以确定，应根据经济发展状况明确具体的损害赔偿标准，使赔偿标准具有可操作性。
关键词：环境污染；财产损害；刑事司法
一、问题的提出
2012年1月15日，广西龙江河宜州市怀远镇河段水质出现异常，河池市环保局在调查中发现龙江河拉浪电站坝首前200米处，镉含量超《地表水环境质量标准》Ⅲ类标准约80倍。因担心饮用水源遭到污染，处于下游的柳州市市民出现恐慌性屯水购水，超市内瓶装水被市民抢购。同年的1月24日，柳州市开始通过网络论坛、微博、传统媒体等多种渠道滚动公布水情监测结果，平息市民恐慌情绪。广西宜州龙江河段发生重金属镉严重超标的水污染事件，直接危及下游沿江群众的饮水安全。柳州市自2012年1月18日凌晨接到河池市通报后，市委、市政府高度重视，立即成立应急指挥部，启动饮用水水源污染事故应急预案Ⅲ级响应，采取多项措施确保市民饮用水安全。当前，柳州市正积极采取措施进行处置，一方面在柳江支流龙江河段糯米滩电站采取降解措施降低污染物浓度，另一方面调用柳江干流上游的麻石、浮石、古顶、大埔四个水电站实施冲淡稀释；供水部门做好应急处置准备，保证在紧急情况下还能保持市民用水安全；环保部门加大监测次数，电视台、电台、报纸、网站等市属媒体及时向市民发布相关信息，确保社会稳定。2012年2月3日下午，广西龙江河突发环境事件应急指挥部召开新闻发布会通报称，河池市金城江区鸿泉立德粉材料厂存在非法生产、非法经营、违法排污行为，广西金河矿业股份有限公司冶化厂存在违法排污行为，两家企业与龙江河污染事件有直接关系，分别违反了《环境影响评价法》《水污染防治法》等相关法律。本案中，河池市政府为处置龙江河段突发环境事件共消耗聚合氯化铝、烧碱、硫化纳、石灰、活性炭等共计总金额为2667万余元应急物资。自治区环保厅启动了Ⅱ级应急预案，后果特别严重。仅仅是针对河池渔民和网箱养殖户遭受的经济损失，河池将根据渔业法和农产品质量安全法的相关规定，按要求禁止受污染的鱼类流通，待受污染水体达标稳定后，及时开展污染水域渔业资源受损失的情况调查和评估；对污染未达标的水域，进行暂时封闭，实行禁渔禁养；进一步进行养殖鱼类损失价格的评估，及时公布赔偿程序，确保养殖户的生产生活；对水体达标的河段，指导养殖户恢复生产。
二、当前我市环境污染损害赔偿的法律规定过于笼统，缺乏可操作性
随着经济的发展，环境污染已经成为一个不容回避的问题。治理环境污染，已经成为我国一个重大民生课题。下面把我国有关环境污染治理中的规定一一列出：
《民法通则》第124条规定：“违反国家保护环境法律的规定，污染环境并造成他人损害的，应当依法承担民事责任。” 《侵权责任法》第66条规定：“因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”明确了环境污染的因果关系推定原则以及免责事由的举证责任分担。第68条规定：“因第三人的过错污染环境造成损害的，被侵权人可以向污染者请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿。污染者赔偿后，有权向第三人追偿。”这一规定有一定创新，主要体现在求偿权上。即如果因第三人的过错而造成环境损害的，受害人既可以向加害者请求赔偿，也可以向过错第三人请求赔偿。加害人做出赔偿后，有权向第三人追偿。《环境保护法》第41条规定:“造成环境污染危害的责任人，有义务和责任排除危害，并对因此受到直接损害的单位或个人赔偿损失。完全由于不可抗拒的自然灾害，而且经及时采取合理措施后，仍然不能避免损害后果而造成环境污染损害的，免予承担责任。”第42条规定提起诉讼的时效期间为3年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时开始计算。《水污染防治法》第55条规定，造成水污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护部门或者交通部门的航政机关处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。《固体废物污染环境防治法》第 71 条规定，从事畜禽规模养殖未按照国家有关规定收集、贮存、处置畜禽粪便，造成环境污染的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正，可以处五万元以下的罚款。《环境噪声污染防治法》第61条规定，受到环境噪声污染危害的单位和个人，有权要求加害人排除危害；造成损失的，依法赔偿损失。《海洋环境保护法》第90条规定，造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。于2013年6月19日起施行的最高人民法院、最高人民检察院的司法解释《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》只是规定环境污染的入罪问题，并没有规定该造成环境污染如何赔偿。
从以上的一系列规定来看，我国关于环境污染损害赔偿的规定基本上是原则性的，多涉及排除妨害和赔偿损害之类，当前关于环境污染赔偿的研究讨论多数集中于相关责任的认定，很少涉及环境污染损害赔偿标准，但是相关责任认定的前提是损害赔偿标准的确定，而环境污染损害赔偿标准的最终确定必须要有明确的科学依据，其基础是对环境污染损害进行经济评价，确定环境污染损害的货币化价值。目前，环境污染损害经济评价主要是定性评估和判断，无法运用数量化评估技术来评价环境污染损害的经济价值。一些学者认为，环境损害是环境侵权行为给他人造成环境权益、财产和人身权益及其他权益的损害，包括财产的损害和非财产的损害。自1997年新刑法颁行以来，全国法院系统以“重大环境污染事故罪”的罪名作出判决的数量是极为有限的。2001-2010年总计仅有37个既判案例，平均每年3.7个；有6个年度的既判案件数量在3个或3个以下；2002年-2009年每年的既判案件数量都在5个以下，平均每年只有2.6个。既然环境污染案件的入罪之难，那么，从环境污染损害赔偿角度应当成为首选。如何确定环境污染损害赔偿的数额仍然是亟待解决但尚未解决的难题。对于赔偿的具体标准没有作明确规定，对于涉及到到人身损害的赔偿更没有一个明确的标准，致使我们在现实生活中无法运用数量化评估技术来评价环境污染损害的经济价值。由于我国幅员辽阔，经济发展参差不齐，一个环境污染事件造成的损失也应有所不同，因而，有必要从立法上或通过司法解释来规范赔偿的标准。
三、我市环保系统职务犯罪的原因分析
任何事物的发展变化都有一个从量变到质变的过程。同样，环保系统职务犯罪的成因是多方面的，除监管体系不健全或执行不到位、权力的制衡措施流于形式等制度层面的客观原因外，主观动因是犯罪的最重要的原因。
（一）主观原因
客观外界的影响是通过人的主观内部因素起作用。而这种主观因素对违纪违法心理的形成与发展起着决定性的作用。从犯罪心理的角度分析，不外乎以下几种：
1.放松了世界观的改造，价值取向偏离，心里失衡。近几年来，“高消费”不仅冲击着人们的思想和观念，也冲击着我们党艰苦奋斗、勤俭节约的传统作风和美德。少数环保干部放松了对自己的思想改造，不能树立正确的人生观、价值观，思想道德滑坡，单纯强调工作的艰苦性，忘记了应尽的责任，淡化了为人民服务的宗旨意识，在影响环境的生产商的高额利润反衬下，环保部门公职人员的收入显得单薄寡少，业务往来中的频繁接触，造成部分环保部门公职人员心理上的落差。受这样的影响，少数环保干部心态开始失衡，偏离了正常的轨道，走上职务犯罪的道路。
2.疏于学习法律知识，法制观念淡薄。我们的环保工作人员是我国生态资源的守护者，他们大都具备一定的专业知识，但他们只注重专业知识的学习，疏忽了法律知识的学习，对渎职犯罪认识不清。很多环境保护执法人员认为自已仅仅由于工作的失职，监管不力，只要个人没有收受任何好处，最多就是工作不认真，根本没有意识到自己的“不作为”会构成刑事犯罪。河池镉污染案件中，法院认为，金河矿业股份有限公司违反国家规定，非法排放有毒物质重金属镉，严重污染环境，严重威胁沿河民众的饮水安全和身体健康，后果特别严重，其行为已触犯刑律，构成污染环境罪。相关人员未严格贯彻执行国家对企业污染镉排放的新标准，造成金河公司冶化厂违法将含镉量超标的生产污水排放入岩洞流入龙江河，造成严重污染环境，后果特别严重，构成污染环境罪。
3.责任意识不强，存在侥幸心理。犯罪行为人大多数不能正确对待手中的权力，有的视公权为私权，权力观念错位。有的缺乏责任意识，没有充分认识到环保工作的重要性，对不法企业的监管流于形式，存在侥幸心理。加之当前社会各个领域存在“潜规则”的不正之风，因此，便得环保系统工作人员经受不住个别违法企业的糖衣炮弹的攻击，从而违规审批或对企业的排污监督流于形式，自以为不会出大问题，结果造成生态环境和河流污染。也正是这种侥幸心理，使他们一步步陷入犯罪泥潭，最终身陷囹圄。河池市金城江区法院对龙江镉污染事件责任污染源污染之一的广西金河矿业股份有限公司及相关责任人做出一审判决。判处广西金河矿业股份有限公司犯污染环境罪判处罚金人民币１００万元。判金河矿业股份有限公司原副总经理兼金河公司冶化厂厂长覃乃义犯污染环境罪，判处有期徒刑３年并处罚金８万元；判广西金河矿业股份有限公司原董事长、总经理余阳先犯污染环境罪，判处有期徒刑３年，缓刑４年，并处罚金人民币５万元；判金河矿业股份有限公司生产安环管理部原经理罗传兴犯污染环境罪，判处有期徒刑３年，缓刑３年６个月，并处罚金人民币３万元。100万元的罚金，相对于河池市政府为处置龙江河段突发环境事件共消耗聚合氯化铝、烧碱、硫化纳、石灰、活性炭等共计总金额为2667万余元应急物资来说，简直是杯水车薪。
4.特权思想和利益驱动。由于我国当前环境执法还不很规范，环保人员严重不足，使得环保管理权力过于集中，极少数人把人民赋予的权力看成自己的特权。特别是面对环保部门由原先的无人问津的“弱势部门”变成门庭若市的“强势部门”，环保领域公职人员的地位也随之水涨船高，不断拉拢的利益诱惑纷至沓来，对环保部门公职人员的价值观、权力观带来很大的冲击，部分干部党性观念开始退化，把党和人民赋予的行政权力商品化，搞“权钱交易”。
（二）客观原因：职务犯罪行为滋生和蔓延主要与社会风气、教育、制度、监督等因素有关
1.社会不良风气影响。社会环境决定人们的意识和行为。当前社会上不良风气盛行，对国家干部的吃喝玩乐、贪图享受等不良习气不以为然，且攀比心态致使一些环保干部心理失衡，从而渴求通过手中权力换取金钱上的补偿。
2.法律法规不完善。权力腐败之所以能产生并迅速发展，与政策、法律、法规存在漏洞是密不可分的。尽管国家环保总局近年来先后出台了《全国环保系统六项禁令》、《建设项目环境影响评价行为与廉政规定》、《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》等相关规定，但这些制度的覆盖面和涉及面有限，对许多薄弱环节尤其对涉及的采购环节没有作出相关规定。长期从事环保工作的人堕落后往往最善于寻找本系统内的政策漏洞，只要政策本身具有漏洞，权力腐败就会很快地渗透进去，在其中开始滋生和发展，并很快形成规模。
3.环境监督管理体制不健全。我国环境监督管理采取的是统管与分管相结合的模式，但是，与发达地区、国家相比，我国目前的管理体制体现出了明显的滞后性的缺陷。一是环境监督管理体制的立法体系不完善。在中国和地方都没有一部专门的环境监督管理机构设置的法规和规章，有关规定散见于各个有关法律当中。同时，我国单行法规中关于环境监督管理的体制规定过于抽象；二是环境监督管理机构不健全，缺乏高规格的专门性的法定协调机构和专门性的咨询机构。三是环保部门缺乏独立性，由于财政不独立等原因，受制于地方各级政府，难以抵制地方保护主义。四是监督不力，导致一线执法人员权力过大。我国的环保行政执法部门现行业务管理体制中，业务管理权限实际上集中在基层执法人员手中。这些基层执法人员地位不高，素质参差不齐，但他们手中权力却很大。他们是否依法行事,完全取决于自身的素质和良知，这就形成了监管漏洞，为思想不坚定的执法者留下犯罪隐患。
4.制度落实不到位，思想教育流于形式。没有制度，管理就无从谈起。虽有制度，却不抓落实，同样发挥不了应有的作用。从查处的这些案件看，涉案单位都有一套比较完善的业务工作规章制度，但监督机制比较薄弱，缺乏切实有效的监督，特别是责任不明确，致使规章制度只是说在嘴上，挂在墙上，不能落实到工作中。有些同志对制度规定熟视无睹、漠然处之，使规章制度形同虚设，导致涉案人员大搞权钱交易，走上犯罪道路。另一方面，在开展教育活动中，没有切实环保系统工作实际，对教育活动重视不够，往往流于形式，走过场，导致一些党员干部和国家公职人员，理想信念丧失，价值取向偏移，消极腐朽的思想滋长。
四、环保系统职务犯罪预防的建议和对策
教育不扎实，制度不完善，监督不得力，仍然是腐败现象滋生蔓延的重要因素。环保系统职务犯罪的发生，有当事人的自身和内部管理原因，也有社会、体制、经济等外部原因。我们要有针对性的研究分析，突出抓好教育、制度、监督等关键环节，着力构筑起“不想犯”的自律机制、“不敢犯”惩戒机制和“不能犯”的预防机制。
（一）强化法制教育，提高环保系统干部职工法律意识
环境执法人员首先是以社会人的身份存在，其次才是执法者，他们不能也不可能独立于社会之外，在社会经济大潮的影响下，他们的思想政治觉悟和认识极易受到一定的影响。因此，加强思想教育，提高对职务犯罪预防工作的认识是减少和预防职务犯罪的基础性工作。从我市立查环保系统职务犯罪情况分析表明，环保系统发案年龄集中在中青年领导干部身上，这充分的证明环保系统相当一部分领导干部对法律、法规、政策的学习和贯彻重视不够，缺乏对环保系统干部职工进行必要的法制宣传教育工作，干部职工的法纪观念淡薄，对一些基本的法律、法规常识不了解，直至诱发职务犯罪。 2014年7月，河池市环境保护监测站对拉么矿外排废水进行采样监测，两次均发现镉和锌的浓度超标，南丹县环保局暂停向拉么矿发放2014年度排污许可证。然而，拉么矿在未经许可且不具备排污条件的情况下，仍然将选矿砂水通过选矿加工区废水深度处理工程浓密机浓缩，形成膏体后排入矿窿采空区进行填空。9月初，南丹县责令拉么矿停产，河池市环保局拟处以金河矿业30万元罚款，并将涉嫌环境污染犯罪事实移交司法机关，追究相关责任人的刑事责任。针对这一深刻教训，环保系统要引起高度重视，把加强对干部职工进行法律、法规、政策的宣传教育工作，摆上重要议事日程。在搞好法制宣传教育的同时，结合本单位、本行业的典型案例开展具有针性的警示教育，切实增强环保系统工作人员的法制观念及抵御不正之风和预防职务犯罪的能力，从根本上预防和减少犯罪。
（二）强化业务学习，着力提高环保系统队伍整体素质
行政执法人员的素质高低，直接影响到执法水平和效果。因此，提高执法人员素质是搞好环保行政执法工作的前提。一是要加强业务学习，努力培养造就高素质的执法队伍，各级环保部门要尽快建立环保行政执法人员的资格培训、考核上岗制度。凡未经培训考核合格的执法人员一律不得上岗。二是要结合廉政建设从建章立制入手，加强执法人员的思想政治工作，要结合实际制定环保执法人员廉洁自律行为准则，规范、约束执示人员的行政行为，做到依法管理、勤政廉洁。
（三）强化监管机制，遏制违纪、违法和犯罪行为发生
一是进一步突出监督重点，增强监督“效力”。要加强对领导干部的监督，特别要加强对重点岗位、重点环节的监督。加大对环保行政审批、排污许可、环境执法、排污费征收、环境监测的监管力度，保证各项权力正确运行和使用。二是要建立健全规章制度。建立各个环节严格的责任制度，彻底改变无章可循、有章不循、违章不究的现象。应当特别重视的是，规章制度的制定完善仅只是预防职务犯罪发生的前提和基础，规范运作、严格执行既有的规章制度才是有效预防职务犯罪的关键。三是实行权力合理配置和监督。过度集中的权力是滋生腐败、滋生贪污贿赂的肥沃土壤，也是导致武断专横、滥用职权、权责不分、管理混乱的根源。因此，对过度集中的权力要采取分权原则，如在项目环保审批、验收要做到“审”、“验”分开，加强相互之间的监督和制约才能有效预防职务犯罪的发生。四是创新工作机制，建立干部轮岗制度，并实施干部交流。通过干部轮岗交流，既可以加强干部培养，也可保护干部，可以有效预防腐败问题。五是保证必要的环保工作经费。虽然目前达不到“高薪养廉”，但需要保证环保工作经费，如果环保执法者没有经费找其他出路，就会直接导致或诱导职务犯罪问题发生。六是建立科学的廉政风险评估办法、完善的预警系统和有效的防范体系，杜绝监管失职等职务犯罪。
（四）坚持惩防并举、标本兼治,重在治本的方针
实践证明,检察机关在执法活动中,坚持惩防并举是预防和减少各类职务犯罪的有效方法。环保系统干部、职工担负着环境保护的历史重任,他们为全人类的生态发展起着重要作用。打击犯罪并不是目的,它仅仅是遏制犯罪的一种手段,目的在于将各类腐败消灭在萌芽状态,以发挥打击犯罪的固有的预防作用。一是检察机关要坚持预防工作与查办案件同步进行,认真贯彻“惩防并举,重在预防”的工作方针,积极开展个案预防工作。二是结合查办案件,对案发单位在监督、管理等方面存在的问题,有针对性地提出检察建议,帮助案发单位建章立制、堵塞漏洞。三是加强对“一把手”的有效监督,建立一个慎重授权、合理分权、有效制权制度,从各个方面加强对领导干部的监督,有效防止职务犯罪的发生。四是建立联席会议机制，检察机关预防部门要与环保部门建立健全职务犯罪预防机制，通过不定期开展预防联席会议，对发生在环保系统的职务犯罪规律、特点和苗头性、倾向性问题，定期召开预防工作分析会议，互通情况、加强信息交流。对系统内发生的违规、违纪现象和其他可能诱发职务犯罪的问题，共同制定有针对性的预防措施，不断完善内外监督制约机制，对工作中的不足加以改进，及时将成功经验总结推广，形成预防职务犯罪大格局。
结语
环境污染案件给我们带来的启示是，在运用法律手段治理环境污染的过程中，不能因循旧例，而应适应环保的需要，不断寻找新的方式方法。我们应当从过去单纯依赖行政罚款逐步转化到注重损害赔偿，从过去仅赔偿受害人直接损失到逐步地增加对生态损害的赔偿，从单一的侵权损害赔偿转向多元化的救济机制，建立侵权赔偿、责任保险、社会救助基金相互协调、互为补充的多元化救济机制，多管齐下，以综合、有力的手段形成强有力的环境保护体制。最后，刑事处罚作为最后严厉的惩治手段。
参考文献：
1.张璐：气候资源国家所有之辩，《法学》，2012第7期。
2.焦艳鹏：我国环境污染刑事判决阙如的成因与反思，《法学》，2013第6期。
