基层检察室的若干问题研究

——以罗城县检察院派驻乡镇检察室为视角

 

覃志璇*

 

内容摘要：设置派驻乡镇检察室，是当前各地检察机关重心下移,检力下沉,将法律监督触角延伸到广大农村的一项重要改革措施。它关系着检察监督职能的履行是否充分，参与社会管理创新、促进社会和谐稳定是否尽责，服务社会主义新农村发展是否到位。但现实中乡镇检察室的运行并不顺利，缺乏实践经验和明确法律规定等问题，阻碍了检察室作用的充分发挥。

关键词:  检察室；实践；困境；对策

 

罗城县检察院派驻乡镇检察室自2011年成立以来，坚持按照最高人民检察院于1993年4月正式印发的《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》要求，充分发挥职能作用，共受理群众来信来访200余件（人）次；参与调解矛盾纠纷80余起；发现、收集案件线索20余件，移送反贪局立案侦查14件；通过“一事一议”，为乡镇争取到财政奖补项目资金近80万元，用于修建水利、球场、道路硬化等，得到当地群众的一致好评。但是，本人在调查了解的过程中，也发现该县检察院检察室在职能定位、人员设置、管理等方面存在一些问题。本文针对所存在的问题，就如何加强检察室建设、更好地发挥乡镇检察室作用，提出了自己的对策。

一、派驻检察室的工作职能

派驻检察室有“小检察院”之称，作为法律监督向乡镇延伸的触角，就要充分发挥职能作用，积极的融入农民群众，为他们带去便利，为他们解决问题。最高人民检察院于1993年4月正式印发了《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》，明确乡（镇）检察室的工作职责包括：一是受理辖区内公民的举报、控告和申诉，接受违法犯罪分子的自首；二是经检察长批准，对发生在本辖区内、属于检察机关直接受理的刑事案件进行立案前调查、立案后侦查；三是对辖区内缓刑、假释、管制、剥夺政治权利和监外执行人员的管理教育工作进行检察；对人民检察院决定免诉的人员进行帮教；四是结合检察业务工作，参加社会治安的综合治理，开展法制宣传；五是办理检察长交办的工作。

但是目前，相较于基层检察院的其他内设部门，它的职能定位还不够明晰。这种不明晰的状态造成不同地区的检察室工作重点和工作思路不尽相同，没有实践经验、没有借鉴对象，各地检察室只能根据本地实际，探索性的开展工作。有的重点开展法制宣传教育，提供法律服务；有的主要受理来信来访，化解社会矛盾；有的积极参与调查、发现线索，协助办案；有的侧重配合其他部门开展工作。但重心大多停留在服务和协调上，工作的主动性和独立性都不强，导致检察室工作很难深入有效地开展。 

二、新形势下设立检察室的必要性

乡镇检察室在我国经历了从设立到撤销再到设立的过程，究其原因在于不同的历史阶段有着不同的农村司法需求和特殊历史背景。当前，随着农村市场经济的发展，农民群众民主意识、法律意识不断提高，普遍有着强烈的司法需求，在“两所一庭”的基层司法体系已基本成熟的基础上，农村法律监督却不能得到有效匹配，以致对一些发生在农村的执法不公、执法不严、职务犯罪等情况难以得到及时发现或纠正。建立乡镇检察室，有助于满足农村法治需求，有助于深化检察体制改革，有助于维护农村社会稳定。大力推进乡镇检察室建设，对改善当前的农村法治环境来说已迫在眉睫。

三、当前检察室在实践中面临的困境

派驻乡镇检察室作为检察机关职能的延伸，在强化法律监督、维护社会和谐稳定、促进社会管理创新、提升执法公信力等方面发挥着积极作用，但也存在着诸多问题，应该引起重视。

（一）缺乏明确的法律依据，职能定位模糊

目前，我国《宪法》及其他基本法都没有明确乡镇检察室的机构设置及人员编制问题，《人民检察院组织法》只规定省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构。并没有关于乡镇检察室的规定，更没有明确乡镇检察室的法律地位。乡镇检察室的设置只能从最高人民检察院印发的《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》和《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》等文件找到依据，但这只是高检院的内部制度，并没有上升到国家法律层面。且这些依据常常带有较强的政策性、阶段性和针对性，变动较大。直接影响到乡镇检察室制度建设的稳定性，不利于工作的长远开展。而人民法院派出法庭和公安机关派出所的法律地位就非常明确。全国人大常委会于1954年通过的《公安派出所组织条例》第一条就规定，为了加强社会治安，维护公共秩序，保护公共财产，保障公民权利，市、县公安局可以在辖区内设立公安派出所，并规定了其职权。而《人民法院组织法》也规定基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭。相比之下，高检院颁布的“内部工作条例”，其效力明显存在差别。

（二）缺乏实践经验和上级部门强有力的指导

乡镇检察室自检察机关恢复重建后，于1982年起，在一些地方检察机关陆续开始设立，并在此后十年得到快速发展。到1993年，“全国已在重点乡镇设置检察室1020个，设置税务检察室2613个。”这个数据并不包括除税务检察室外派驻其他单位甚至企业的各类型检察室。然而，乡镇检察室虽然不是一个新事物，但在兴起时期并没有引起学界太多关注，几乎没有留下什么经验材料可供参考。而停滞后的再次重建，虽然迅速引发了学界和实践界的广泛探讨和思考，但都只是停留在实践层面，并没有进行深入的理论总结，也没有对各地的乡镇检察室作对比研究，只是站在本地乡镇检察室的角度进行论述，更没有总结各地的经验并对这些经验作出分析。据了解，上级检察机关也没有设立相应部门，对基层检察院派驻检察室进行对口指导和培训。所以，目前乡镇检察室还是处于“摸着石头过河”的探索阶段，对今后的发展路径和方向并没有一个明确的把握。

（三）人员配备不齐、资金无法保障

一般来说，不管做什么事，一心两用的效率都难比一心一意。乡镇检察室的工作也如此，然而，现在基层检察院的人员配备还是不够充裕的。就罗城县检察院来说，目前专职负责检察室工作的干警只有一人，其余都是挂名或兼职而已，这势必影响检察室日常工作的开展。此外，乡镇检察室的设立本身还没有明确的法律依据，所以更没有专门的财政拨款。据了解，罗城县检察院乡镇检察室的设立，县政府下拨了部分资金，剩余的由检察院自行负责。而检察室业务工作的开展，需要人力、物力、财力的支持，包括办公设备，采暖供电，还有外出补贴和车辆的安排等，这对基层检察院来说也是一笔不小的开支，特别是欠发达的基层院，是难以得到有效保障的。

（四）宣传力度不够

罗城县检察院虽然只是一个贫困县的基层院，但检察信息工作并没有过于滞后。法律宣传、法律讲座、检察开放日开展了不少，但是，依然有很多群众对检察院的职能不甚了解，作为基层检察院延伸工作职能的乡镇检察室，更是乏人问津。究其原因，是检察院没有对本身的工作职能进行一个广泛宣传。举个通俗的例子，就像某人开了一家店，但是顾客无法看出这到底是个什么店一样。群众不了解你，又怎么懂得你能满足他们的哪些需求呢？此外，我们还要改变目前单一的宣传模式，不仅仅是宣传，还要有互动，这样才能更好的开展工作，履行职能。据了解，罗城县检察院共设3个派驻乡镇检察室，但是，只有一个检察室配备检察员在工作日正常值班，其余两个只留有检察员联系方式。根据检察室来访记录，有不少群众对检察室的工作职能可以说是一无所知的，不少群众咨询、反映的内容根本不在检察院受理的范围，有的群众甚至到检察室询问是否可以办理结婚登记。由此可见，检察院的公众知晓率还有待提高。派驻乡镇检察室的检务公开和检察宣传工作力度还比较薄弱，总体来说，派驻乡镇检察室接待、受理各类群众来信来访数量较少，受理控告、申诉，举报有价值的职务犯罪案件线索更是少之又少。同时广大基层群众对派驻乡镇检察室的职能作用、工作性质不是很清楚，所以常常出现缺乏群众主动来访的不和谐现象。

四、完善和发展检察室的对策

设立派驻乡镇检察室是检察机关履行检察职能的坚实平台，是联系广大人民群众的重要桥梁，符合广大人民群众对检察工作的新期待和新要求。但是作为一个相对较新的制度，想要顺畅运行还任重道远。笔者在此提出几点个人观点作为参考。

（一）完善立法，明确乡镇检察室的法律地位

检察院作为国家法律的监督机关，首先，本身的设立已有明确的法律依据和法律效力，而乡镇检察室作为检察机关的派出部门，其设立及职责方面也应该有明确的法律规定，使其和公安派出所、基层人民法庭一样具有同样的法律地位，才能确保正常、有效开展工作。同时，健全和完善《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》，明确检察室的设置原则、机构模式、职能范围、履职方式、检务保障等方面，让检察室的设置有法可依，工作开展有章可循，这样才能更好的开展工作。

（二）明确职能定位，突出工作重心

明确职能定位，消除认识分歧，才能明确工作重点，合理分工，从而有效避免职能交叉，重复工作。笔者认为可以赋予检察室以下职能：一是受理控告和申诉。二是发现、收集职务犯罪线索，开展职务犯罪预防。三是对乡镇派出所、人民法庭的执法、审判等活动进行监督。四是配合其他部门开展社区矫正工作。五是开展法制宣传，参与社会治安综合治理，服务新农村建设。六是完成派出院交办的其他工作。

（三）完善人员配备，确保资金到位

乡镇检察室的检察人员，应当由基层检察院从本院具有检察人员资格的人员中择优挑选，人员配置原则上不少于3人。但是目前，基层检察院大都人员紧缺，检察室专门编制又难以申请,可想而知，自然不会选派精干力量到检察室工作。而缺乏专业化的队伍，又怎能开展好乡镇检察室的工作？此外，检察室的工作条件辛苦，也容易降低派驻人员工作的积极性和主动性。因此，积极争取更多的编制是人员配置的根本，而检察院也要转变观念，敢于、舍得把业务骨干或年富力强、责任心强的干警配备到乡镇检察室，还可根据实际情况和需要，在派驻地聘请1至2名熟悉乡镇情况，懂得驻地方言的辅助人员。当然，在干部提拔方面，也要优先考虑工作能力出色，有乡镇检察室工作经验的干警，这样才能建立乡镇检察室人才保障的长效机制，不断提高检察室队伍的整体素质和法律监督能力。

（四）扩大宣传力度，加强与民互动

由于家庭经济条件、自身文化水平、信息了解渠道等原因的限制，大部分群众对法律知识的了解还是比较浅薄的。目前，虽然检察院也经常下乡开展法制宣传，但方式都比较单一，如发放传单，举办讲座等，这种方式受众面比较窄，也缺乏与群众的互动交流，这样无法引起群众的重视并自主学习法律知识，也无法达到我们想要的宣传效果。检察室应该加强和驻地乡镇的沟通协调，有计划，持续性的聚集群众，开展法律知识宣传或讲座，切实了解群众对法律的需求、存在的一些困难或误区，并及时解决。通过这种互动，才能更好的解决问题，提高群众的法律意识和学习意识。

结语

乡镇检察室的发展任重而道远，需要我们在工作实践中不断探索，总结经验。当前建设乡镇检察室，不能简单地走以前的老路，而是要认真总结先前工作中的经验教训，兴利除弊，在建设中不断完善，使乡镇检察室成为服务三农，维护农村和谐稳定，促进农村和谐发展的重要载体。

 

参 考 文 献

1、        基层检察院派驻乡镇检察室的现状、困境及对策建议[J]. 四川新闻网. 2012-11-07.

2、        周光清、胡勇.乡镇检察室制度及其发展[N].国家检察官学院学报. 2013-9.(第21卷第5期).

3、        高检院检察长刘复之《最高人民检察院工作报告》——1993年3月22日在第八届全国人民代表大会第一次会议上。

4、        欧阳茫.基层检察院派驻乡镇检察室设置的困境及对策思考[N].邢台学院院报.2013-12(第28卷第4期).

5、        当前乡镇检察室存在的问题和对策[J].中国论文网. 2013-12-04 .